夏季的中山五桂山生態保護區生機盎然,林地郁郁蔥蔥,這里是全市的“綠肺”。自2015年以來,這片土地悄悄發生著一些變化——護林員人數增加了一倍,毀林行為減少、森林資源質量穩步提升。這些變化,源于我市在全省首創的“統籌性”生態補償模式。
從2015年起,我市將各鎮區的公益林和耕地與鎮區面積的比例總體考慮,計算生態補償資金,其中公益林和耕地較少的鎮區做出補償,反之則接受補償。2018年,又將飲用水源保護區納入生態補償體系,至此實現森林、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態補償全覆蓋的目標。
黃禮初攝
▇“統籌型”生態補償
踐行公平原則
郁郁蔥蔥的五桂山生態保護區,僅生態公益林就超過9萬畝,占該區域面積53%。作為生態保護區,很多經濟項目在五桂山禁止落地,而且生態公益林也不能進行經濟開發。不僅發展機會受限,而且根據早前的生態補償政策規定,農田和林地比較多的鎮區政府,還需拿出配套資金進行生態補償,進一步增加了這些鎮區的財政壓力。反之,對部分沒有農田或林地的鎮區來說,不但有大量機會來發展經濟,還不用配套資金來保護生態,這就與生態補償的“公平”原則相悖。
在此背景下,我市生態環境局(原市環保局)起草《中山市人民政府關于進一步完善生態補償機制工作的實施意見》(以下簡稱為《實施意見》),于2014年7月以中山市政府名義出臺。根據《實施意見》,我市2015年將省級生態公益林、市級生態公益林、基本農田和其他耕地納入生態補償范圍,并且改變以往只有縱向資金籌集的模式,首創“市財政主導,鎮區財政支持”縱橫向結合的統籌型資金籌集模式。
陳立維攝
縱向,即市、鎮(區)財政按4:6比例分擔生態補償資金;橫向,即各鎮區根據其生態補償責任支付生態補償資金上繳市財政,進入市生態補償專項資金,通過市財政統籌,將生態補償資金劃撥到各鎮區,從而實現鎮區間的橫向轉移支付。鎮區發展受限范圍缺口面積占全鎮面積的比例越大,其綜合責任分配系數越大,可獲得的生態補償金越高。
“市財政主導,鎮區財政支持”的縱橫向結合的生態補償資金籌集模式,保證了全市區域發展與生態保護總體決策中的公平性。以五桂山生態保護區為例,2015年,五桂山生態補償范圍從95041畝擴大到100117畝。其中,公益林91119畝,基本農田3922畝,一般耕地5076畝。五桂山獲生態補償金資金825.4萬元,比改革前的306.5萬元提高518.9萬元,增幅達1.7倍,促進生態保護與經濟發展相協調。
2018年,我市又將飲用水源保護區納入生態補償體系,至此實現森林、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態補償全覆蓋的目標。
偉學敏攝
▇補償標準翻倍
調動綠色發展積極性
2015年,我市生態公益林、基本農田以及其他耕地的補償標準分別為80元/年·畝、100元/年·畝和50元/年·畝。在參考了珠三角周邊城市生態補償標準后,市生態環境局發現我市生態補償標準相對偏低,繼而向公眾和鎮區展開了問卷調查,了解市民對生態補償標準的期望和各鎮區對生態補償標準支出的承受能力。經多次論證,最終確定了逐年提高標準,三年后達周邊城市平均水平的方案。
從2015年到2019年,五年時間生態補償范圍擴大的同時,生態補償標準也不斷提高。2019年,我市生態公益林、基本農田以及其他耕地的補償標準分別提高至135元/年·畝、225元/年·畝和112元/年·畝。按照補償方案,補償標準還將逐年提高,至2022年,上述三項補償標準將分別提升至161元/年·畝、268元/年·畝和134元/年·畝。
生態補償機制的改革使生態價值部分得以實現,這種為生態服務付費的觀念和做法調動了農民參與生態保護的積極性。五桂山、民眾等多個鎮區政府反映近幾年轄區毀林行為減少,森林資源質量穩步提升,近幾年全市未出現重大違法破壞林地資源的情況。
同時,《實施意見》不僅免除了鎮區配套生態公益林資金的責任,鎮區政府還可以統籌使用鎮(區)管護經費(占生態公益林生態補償資金總額的23.5%))。隨著生態公益林生態補償資金標準的提高,鎮區統籌部分規模增加,鎮區生態公益林管護能力隨之提高。以五桂山為例,2013年至今,五桂山全區增加了十多名護林員,總人數增加了一倍。耕地方面,40%的基本農田及其他耕地保護補貼資金由各鎮政府統籌使用,用于本地區農業基礎設施建設。以長江水庫庫區內福獲村為例,2016年,東區從耕地生態補償資金中安排了2萬多元用于該村的農路建設,提高農民通行和農業耕作的便利度。